传统体制下我国公用事业服务主要是由公共机构直接生产和经营，市政公用事业的生产经营活动，尤其是较大的投资活动一般由政府安排，企业没有真正的经营决策权。政府既是政策的制定者和监督者，同时也是市政服务的生产者。在这种政企不分、政事不分、政资不分的体制下形成了一种典型的行政性垄断。这种体制下造成的弊端主要是政企不分、垄断经营，财政负担重，效率低、服务差。由于垄断经营，市政公用企业在一般特定的地区范围内拥有垄断经营权，外部没有竞争压力，因而也没有努力降低成本，提高效率的动力。

       往往是政策性亏损掩盖了经营性亏损，同时也掩盖了管理薄弱和经营不善的问题。企业内部的服务意识比较淡薄，服务效率低，基本服务往往得不到有效的保障，也不能满足人们多样化的需求。市政公用设施短缺与既有设施运行效益的下降并存。